"סיום המנדט הבריטי בפלשתינה"

"סיום המנדט הבריטי בפלשתינה" הוא מסמך רשמי שהוכן על ידי משרד המושבות ומשרד החוץ הבריטי, ופורסם ב-15 במאי 1948. המסמך סוקר את הרקע ההיסטורי למנדט הבריטי, את המאמצים שנעשו ליישוב הסכסוך בין יהודים לערבים, את ניסיונות ההסדרה הכושלים מטעם חבר הלאומים והאומות המאוחדות, ואת הסיבות להחלטת בריטניה לסיים את שליטתה בארץ ישראל.
אחת הסיבות המרכזיות להחלטה זו הייתה פעילותם של האצ"ל והלח"י, שהובילו מסע מאורגן של פגיעה במתקנים בריטיים, חיסול אנשי ממשל וכוחות צבא, ופגיעות בתשתיות אסטרטגיות. התקפות אלו, יחד עם חוסר שיתוף הפעולה מצד היישוב היהודי, שכנעו את ממשלת בריטניה כי המשך השליטה בארץ ישראל כרוך בעלויות כבדות מדי ואינו ניתן עוד להחזקה. בכך, תרמו ארגוני המחתרת ליצירת תפנית היסטורית שסללה את הדרך לנסיגת הבריטים ולהקמת מדינת ישראל.
עם זאת, המסמך אינו מזכיר, מן הסתם, את תוכנית קלייטון, שהייתה למעשה הסתה בריטית ישירה של העולם הערבי במטרה להביא להשמדתה המוחלטת של המדינה היהודית המתהווה. מטרתה של מדיניות זו הייתה להבטיח את המשך השליטה הבריטית במזרח התיכון דרך הקלאב הבריטי ("המועדון הבריטי") – רשת האינטרסים הגאו-פוליטיים של בריטניה באזור. בריטניה, שלא הייתה מוכנה לוותר על השפעתה באזור לטובת מדינה יהודית עצמאית, עודדה את מדינות ערב לפתוח במתקפה על היישוב היהודי, מתוך תקווה כי ניצחון ערבי יסייע לה לשמר את האינטרסים האסטרטגיים שלה בארץ ישראל ומעבר לה. המחקרים שחשפו את היקפה של תוכנית קלייטון מראים שבעצם, האצ"ל והלח"י צדקו לכל אורך הדרך בטענתם כי הבריטים אינם רק כוח קולוניאלי זר, אלא איום קיומי ממשי על העם היהודי, שפעל במכוון למנוע את הקמתה וקיומה של מדינה יהודית ריבונית בארץ ישראל.

ממשלת הוד מלכותו של הממלכה המאוחדת של בריטניה הגדולה וצפון אירלנד תחדל להיות אחראית על ניהול פלשתינה מחצות הלילה של 14 במאי 1948.

סיומם של שלושים שנות שלטון בריטי בפלשתינה, שהחל כאשר חייליו של גנרל אלנבי כבשו את הארץ לקראת סיומה של מלחמת העולם הראשונה, מהווה הזדמנות ראויה לסקירה קצרה של ההיסטוריה שלה ושל המדיניות שננקטה על ידי ממשלת הוד מלכותו.

מקורו וטבעו של המנדט הבריטי על פלשתינה

המנדט על פלשתינה הוענק להוד מלכותו על ידי המועצה העליונה של מעצמות ההסכמה בשנת 1920, אושר על ידי חבר הלאומים בשנת 1922, ונכנס לתוקף בשנת 1923, עם חתימת חוזה לוזאן שסיים רשמית את המלחמה בין מעצמות ההסכמה לבין האימפריה העות'מאנית, אשר פלשתינה נכללה בשטחה קודם לכן.

לשם מימוש המנדט, הקימה ממשלת הוד מלכותו בפלשתינה ממשל שכלל נציב עליון בריטי, אשר מונה על ידה והיה כפוף למשרד המושבות. הנציב העליון הסתייע במועצה מייעצת שמונתה על ידו מקרב פקידיו. בתחילה, הממשל, יחד עם כוחות המשטרה והרשות השופטת, הורכב ברובו מבריטים, אך עם הזמן, פקידים בריטים בשירות הציבורי הוחלפו בהדרגה בערבים ויהודים, למעט המשרות הבכירות ביותר. הממשל נתמך על ידי חיל מצב בריטי.

עם קבלת המנדט, נטלה על עצמה ממשלת הוד מלכותו חובות מסוימות, המפורטות בשני מסמכים: אמנת חבר הלאומים ומסמך המנדט על פלשתינה.

סעיף 22 של האמנה מפרט את הכללים הכלליים החלים על כל השטחים הנתונים למנדט, בעוד שמסמך המנדט על פלשתינה מגדיר את הכללים הספציפיים שהמנדטור נדרש לקיים בארץ זו.

סעיף 22 נפתח כך:

"על אותן מושבות ושטחים, אשר כתוצאה מן המלחמה האחרונה חדלו להיות תחת ריבונות המדינות ששלטו בהם בעבר, ואשר מאוכלסים על ידי עמים שטרם הגיעו ליכולת עמידה עצמאית בתנאים התובעניים של העולם המודרני, יש להחיל את העיקרון שלפיו רווחתם והתפתחותם של עמים אלו מהווים נאמנות מקודשת של התרבות, וכי ערובות לביצוע נאמנות זו צריכות להיות מעוגנות באמנה זו".

בהמשך, סעיף 22 מסביר כי אופיים של המנדטים השונים צריך להיות מותאם לצורכי השטחים השונים שבהם הם ייושמו. פסקה רביעית של הסעיף קובעת:

"קהילות מסוימות שהשתייכו בעבר לאימפריה העות'מאנית הגיעו לרמת התפתחות שבה קיומן כמדינות עצמאיות יכול להיות מוכר באופן זמני, בכפוף למתן ייעוץ וסיוע מינהלי על ידי המנדטור עד שיגיעו לכדי יכולת עמידה עצמאית. יש להתחשב בעיקר ברצונן של קהילות אלו בבחירת המדינה המנדטורית".

החובות החשובות ביותר שהוטלו על ממשלת הוד מלכותו במסגרת המנדט על פלשתינה מופיעות במבוא ובסעיפים 2 ו-6. להלן קטעים רלוונטיים מתוך מסמכי המנדט:

מבוא

"מועצת חבר הלאומים: …ואילו המעצמות המרכזיות של בעלות הברית גם הסכימו כי המנדטור יהיה אחראי על יישום ההצהרה שניתנה במקור ב-2 בנובמבר 1917 על ידי ממשלת הוד מלכותו הבריטית, ואומצה על ידי אותן מעצמות, בעד הקמת בית לאומי לעם היהודי בפלשתינה, תוך הבנה ברורה כי לא ייעשה דבר אשר עלול לפגוע בזכויות האזרחיות והדתיות של הקהילות הלא-יהודיות הקיימות בפלשתינה, או בזכויות ובמעמד הפוליטי של היהודים בכל מדינה אחרת; …מאשרר את המנדט ומגדיר את תנאיו באופן הבא:"

סעיף 2

"המנדטור יהיה אחראי על העמדת הארץ בתנאים פוליטיים, מינהליים וכלכליים אשר יבטיחו את הקמת הבית הלאומי היהודי, כפי שנקבע במבוא, ואת פיתוחם של מוסדות שלטון עצמי, וכן על שמירת הזכויות האזרחיות והדתיות של כל תושבי פלשתינה, ללא הבדל גזע או דת".

סעיף 6

"הממשל בפלשתינה, תוך הבטחת אי-פגיעה בזכויותיהם ומעמדם של חלקים אחרים באוכלוסייה, יקל על העלייה היהודית בתנאים הולמים, ויעודד, בשיתוף עם הסוכנות היהודית המוזכרת בסעיף 4, התיישבות יהודית צפופה על הקרקע, כולל אדמות מדינה וקרקעות שוממות שאינן נדרשות לצורכי הציבור".

ב-16 בספטמבר 1922, הסכימה מועצת חבר הלאומים כי הסעיפים במנדט המתייחסים להקמת בית לאומי יהודי לא יחולו על עבר הירדן, אשר מאז ואילך נוהל בנפרד עד שהפך למדינה עצמאית.

בקבלת חובות אלו, נטלה על עצמה ממשלת הוד מלכותו שלוש משימות עיקריות:
הראשונה – לקדם את רווחת האוכלוסייה והתפתחותה של פלשתינה.
השנייה – להקל על הקמת בית לאומי לעם היהודי בפלשתינה ולעודד עלייה יהודית לארץ זו, תוך הבטחה כי זכויותיהם ומעמדם של חלקים אחרים באוכלוסייה לא ייפגעו.
השלישית – להכין את תושבי פלשתינה לשלטון עצמי.

יש לשפוט את הממשל הבריטי בפלשתינה על פי מאמציו למלא את המשימות שהוטלו עליו על ידי חבר הלאומים, ולא לאור השאיפות המנוגדות של הערבים והיהודים.

פיתוחה של פלשתינה

כאשר החל השלטון הבריטי, פלשתינה הייתה ארץ פרימיטיבית ולא מפותחת. החקלאות הייתה בלתי יעילה, התעשייה כמעט שלא הייתה קיימת, והתשתיות התחבורתיות היו לקויות. אוכלוסיית הארץ, שמנתה כ-750,000 נפש, סבלה מעוני וממחלות. האנרכיה הייתה נפוצה בתוך פלשתינה והוחרפה על ידי פשיטות של נוודים מהמדבר. ממשלת פלשתינה נאלצה להתמודד עם כל הבעיות הללו במסגרת משימתה לקידום רווחת התושבים והתפתחותם.

במאמציה לשפר את היעילות החקלאית, הנהיגה ממשלת פלשתינה סוגים חדשים של בעלי חיים וזרעים, שיטות עיבוד משופרות, ואמצעים מיוחדים להתמודדות עם מזיקים ומחלות שפגעו בגידולים ובבקר. לחקלאים הוענקו הלוואות משמעותיות, והתקדמות ניכרת הושגה בשיקום היערות של פלשתינה. ההשפעה של צעדים אלה התעצמה בזכות הישגיהם של ההון והיוזמה היהודית וכן בעקבות העלייה המתמדת ברמת הבריאות והחינוך בקרב הערבים. מדד להצלחה זו ניתן למצוא בגידול היצוא של פרי ההדר (המוצר היצואי החשוב ביותר של פלשתינה) מ-2,600,000 ארגזים בשנת 1929-30 ל-15,300,000 בשנת 1938-39.

התפתחות התעשייה הושגה בעיקר בזכות הון ויוזמה יהודיים, אך גם להרחבה ולמודרניזציה של תשתיות התחבורה על ידי ממשלת פלשתינה – כולל שיפור הכבישים והרכבות ובניית נמל המים העמוקים של חיפה – הייתה תרומה חשובה. מדיניות עידוד אקטיבית מצד הממשל סייעה גם היא להתרחבות התעשייתית המרשימה שהתרחשה במהלך המלחמה.

הוקמה מערכת משפטית יעילה וחסרת פניות, ובזמן שמאמצי הממשלה להשליט חוק וסדר ניזוקו בהמשך בשל האלימות הפוליטית, עד סוף שנת 1926 הושגה התקדמות כה משמעותית, עד כי ניתן היה לצמצם את חיל המצב הבריטי לכדי טייסת אחת של חיל האוויר המלכותי (R.A.F) ושתי פלוגות של רכבי שריון.

עם זאת, ההצלחה המרשימה ביותר של ממשלת פלשתינה הייתה במאמציה לשפר את בריאות הציבור ורמת החיים. חיסול המלריה, הקמת שירותים רפואיים, שיפור מקורות המים והקמת מרכזי רווחה לתינוקות חיזקו את השפעתה של רמת חיים גבוהה יותר שהתאפשרה בעקבות ההתפתחות הכלכלית.

האוכלוסייה הערבית בפלשתינה כמעט והוכפלה בין השנים 1922 ל-1945, בעיקר בשל הירידה החדה בתמותת תינוקות (שירדה ב-39% בין 1927 ל-1945) ושיעור גידול טבעי גבוה, הנחשב כיום לאחד הגבוהים בעולם.

הקמתה והרחבתה של מערכת החינוך הערבי על ידי הממשל (כאשר החינוך היהודי מומן והופעל כולו על ידי היהודים עצמם) הושפעו לרעה מהמהומות הפוליטיות החוזרות ונשנות בפלשתינה ומהעובדה שחלק ניכר מתקציב הממשלה הופנה לשמירה על החוק והסדר. עם זאת, בשנת 1945-46, 57% מהנערים הערבים בגילאי 5 עד 14 ו-23% מהנערות למדו בבתי ספר. כפי שנכתב בדו"ח שהוגש בשנת 1947 לאספה הכללית של האו"ם על ידי הוועדה המיוחדת של האו"ם לפלשתינה:

"ניתן למצוא בתיעוד הממשל הבריטי בפלשתינה עדויות למאמצים מתמשכים להביא לשיפור הדרגתי בתנאים הכלכליים והחברתיים של האוכלוסייה הערבית".

הבית הלאומי היהודי

ההתקדמות לקראת הקמת בית לאומי לעם היהודי בפלשתינה הייתה יוצאת דופן. מאז 1920 נכנסו לפלשתינה 400,000 עולים יהודים, והאוכלוסייה היהודית גדלה מ-84,000 בשנת 1922 ל-640,000 כיום.

שטחי קרקע נרחבים, שבעבר היו נטושים, הפכו לפוריים, ושטח האדמות שבבעלות יהודים עלה מ-650,000 דונם ליותר מ-1,600,000 דונם. הוכנסו שיטות חקלאיות חדשות, והוקמו 300 יישובים חקלאיים ועיירות קטנות המאכלסים יחד כ-140,000 איש.

תל אביב, שבה כל האוכלוסייה יהודית, צמחה מכפר קטן לעיר מודרנית בת 150,000 תושבים, והיא העיר הגדולה ביותר בפלשתינה. האנרגיה ההידרואלקטרית פותחה באמצעות הזיכיונות שהוענקו למקורות הירדן והירמוך, ונבנו גם תחנות כוח מבוססות דלק. משאביו של ים המלח מנוצלים על ידי חברה שהוקמה ביזמה יהודית.

למרות המחסור בחומרי גלם, הוקמו תעשיות מקומיות רבות, תוך ייצור מגוון רחב של מוצרים, שהניבו בשנת 1947 תפוקה כוללת בשווי של כ-40 מיליון לירות שטרלינג.

פיתוח זה לווה גם בהצלחות משמעותיות בתחום השירותים החברתיים. השירותים הרפואיים, אשר נוסדו בתחילה על ידי גופים וולונטריים, הפכו למערכת רחבה המספקת שירותי רפואה מתקדמים עם צוותים מיומנים ברמה גבוהה. מערכת החינוך הקהילתית, המעניקה חינוך יסודי כמעט לכל הילדים היהודים בגילאי בית ספר, כוללת גם חינוך תיכוני, טכני וחקלאי, ובראשה עומדת האוניברסיטה העברית בירושלים.

הישג כה משמעותי בזמן כה קצר נובע בראש ובראשונה ממאמציהם, תבונתם ומסירותם של היהודים עצמם, וכן מההגנה והתמיכה שהעניקה להם ממשלת פלשתינה. כפי שנכתב בדו"ח הוועדה המיוחדת של האו"ם לפלשתינה:

"המצב הקשה הנוכחי אינו צריך לטשטש את התמונה הרחבה של הישגים מוצקים, שנבעו מן המאמצים המשותפים של הקהילה היהודית והממשל בהנחת היסודות לבית הלאומי".

המכשולים שסיכלו את מאמצי ממשלת הוד מלכותו להקים מוסדות שלטון עצמי בפלשתינה

הממשל הבריטי בפלשתינה לא הצליח להתקדם בצורה דומה בהגשמת משימתו השלישית – הכנת האוכלוסייה לשלטון עצמי – בשל האיבה ההדדית בין הערבים ליהודים.

ההתנגדות הערבית להקמת בית לאומי יהודי הייתה ברורה עוד לפני תחילת המנדט. ועדת קינג-קריין האמריקאית, שנשלחה למזרח התיכון על ידי הנשיא וודרו וילסון בשנת 1919, דיווחה כי:

"ועידת השלום אינה יכולה להתעלם מהעובדה שההתנגדות לציונות בפלשתינה ובסוריה היא עזה ואינה ניתנת לזלזול. אף קצין בריטי שהתייעצו עמו חברי הוועדה לא האמין כי ניתן יהיה ליישם את התוכנית הציונית אלא בכוח הזרוע".

ההתפרעויות הראשונות נגד יהודים התרחשו בשנים 1920 ו-1921, ולאחר מכן אירעו מהומות חמורות יותר בשנת 1929. מהומות אלו לא מנעו מממשלת פלשתינה לנסות להקים מוסדות שלטון עצמי. בשנת 1920, הקים הנציב העליון מועצה מייעצת ממונה, שהורכבה מ-10 פקידים בריטים, 4 ערבים מוסלמים, 3 ערבים נוצרים ו-3 יהודים. שנתיים לאחר מכן, פורסם צו מלכותי שהורה על הקמת מועצה מחוקקת, שהייתה אמורה לכלול את הנציב העליון, 10 חברים רשמיים ו-12 חברים נבחרים, מהם 8 מוסלמים, 2 נוצרים ו-2 יהודים.

הערבים סירבו להשתתף בכל צורת ממשל שמשמעה קבלה של הבית הלאומי היהודי, והחרימו את הבחירות שנערכו בשנת 1923, מה שמנע בפועל את הקמת המועצה המחוקקת. הנציב העליון ניסה לאחר מכן להקים מחדש את המועצה המייעצת בהתאם למודל של המועצה המחוקקת שכשל, אך מתוך 10 הערבים שמינה, 7 חזרו בהם מקבלת המינוי בעקבות לחץ פוליטי, ובכך נמנע הפיכתה של המועצה המייעצת הממונה לגוף ייצוגי.

הנציב העליון ניסה גם להקים סוכנות ערבית בדומה לסוכנות היהודית, שלה הוקצתה בסעיף 4 של המנדט האחריות ל*"ייעוץ ושיתוף פעולה עם ממשל פלשתינה בעניינים כלכליים, חברתיים ואחרים הנוגעים להקמת הבית הלאומי היהודי ולרווחת האוכלוסייה היהודית בפלשתינה".*

אולם, המנהיגים הערבים דחו את ההצעה בטענה שאינה עונה על שאיפות העם הערבי, והוסיפו כי אין להם כל רצון להקים סוכנות ערבית על בסיס דומה. כתוצאה מכך, נוהלה פלשתינה מאז ואילך על ידי הנציב העליון, בסיוע מועצה מייעצת ממונה שהורכבה מפקידים רשמיים.

בשבע השנים הבאות חלה עלייה חדה במספר היהודים שהיגרו לפלשתינה. בשנת 1928 נרשמה עלייה נטו של 10 יהודים בלבד, אך בין השנים 1930 ל-1936 נכנסו לארץ למעלה מ-182,000 יהודים. למרות התרומה הכלכלית המשמעותית שהניבה ההגירה היהודית וההון שהביאו עמם, שהתבטאה גם בשיפור מסוים במצב הכלכלי של האוכלוסייה הערבית, גידול האוכלוסייה היהודית עורר התנגדות עזה בקרב הערבים.

בשנת 1933, התנגדות זו באה לידי ביטוי במהומות, אך אלו הופנו לא נגד היהודים אלא נגד ממשלת פלשתינה, שהואשמה בכך שמדיניותה במסגרת המנדט פועלת לרעת הערבים. אולם, ההתפרצות החמורה ביותר של אלימות ערבית הייתה במהלך המרד הערבי הגדול בשנים 1936–1939. המרד לבש צורות שונות, כולל מהומות, חבלה, הרס רכוש, טרור ולוחמת גרילה, והוא הופנה הן נגד היהודים והן נגד ממשלת פלשתינה. בסך הכול נהרגו במרד כ-4,000 בני אדם, ושתי דיוויזיות של כוחות בריטיים, יחד עם מספר טייסות של חיל האוויר המלכותי (R.A.F), נדרשו לדיכוי ההתקוממות, משימה שהושלמה רק בסוף 1939.

עוצמתו והיקפו של המרד הביאו את ממשלת הוד מלכותו למנות ועדת חקירה מלכותית בראשות לורד פיל (ועדת פיל), במטרה לבדוק את הגורמים העמוקים למהומות ואת יישום המנדט, ולהציע המלצות לפתרון תלונותיהם של היהודים והערבים.

ועדת פיל דיווחה בשנת 1937 כי הגורמים הבסיסיים לאלימות זו היו אותם גורמים שהובילו למהומות הקודמות בשנים 1920, 1921, 1929 ו-1933: שאיפת הערבים לעצמאות לאומית ושנאתם ופחדם מפני הקמת הבית הלאומי היהודי. הוועדה ציינה כי, למרות ששני העמים – היהודים והערבים – כשירים לשלטון עצמי, הרי שבמסגרת המנדט, שלטון עצמי היה בלתי אפשרי לשניהם, משום שאף אחד מהצדדים לא היה מוכן לקבל ממשלה שבה לאחר יש רוב. הוועדה הסיקה כי החובות שהוטלו על ממשלת הוד מלכותו במסגרת המנדט היו בלתי ניתנות ליישוב, וכי לא ניתן היה גם להיענות לדרישת הערבים לשלטון עצמי וגם להבטיח את הקמת הבית הלאומי היהודי. בהתאם לכך, הוועדה המליצה על חלוקת הארץ בין יהודים לערבים.

אם ההמלצה לחלוקה לא תתממש, הציעה הוועדה כי אם המנדט ימשיך להתקיים, יש להגביל את קצב העלייה היהודית, אשר עד אז הושפע רק מהיכולת הכלכלית של הארץ לקלוט עולים, כך שבמשך חמש השנים הבאות לא יעלה מספר העולים על 12,000 בשנה.

לא הצעת החלוקה של ועדת פיל, ולא ההצעות המפורטות יותר לחלוקה שהעלתה ועדת וודהד בעקבותיה, התקבלו על ידי היהודים או הערבים. ממשלת הוד מלכותו, שקיבלה בתחילה את עקרון החלוקה ואף קיבלה אישור מחבר הלאומים לבחון את היתכנותו, נאלצה להסיק כי:

"הקשיים הפוליטיים, המנהליים והכלכליים הכרוכים בהקמת מדינות ערביות ויהודיות עצמאיות בתוך פלשתינה הם כה גדולים, עד כי פתרון זה לבעיה אינו ישים".

לפיכך, החליטה ממשלת הוד מלכותו לחדש את מאמציה להביא לפיוס בין יהודים לערבים במסגרת המנדט. בשנת 1939 פרסמה "הספר הלבן", שבו הוגדרה מדיניותה, תוך הבהרה כי אין בכוונתה להפוך את פלשתינה למדינה יהודית או למדינה ערבית, אלא כי מטרתה היא:

"הקמת מדינה פלשתינית עצמאית בתוך עשר שנים… שבה ישתתפו יהודים וערבים בממשל באופן שיבטיח את האינטרסים החיוניים של כל קהילה".

הספר הלבן המשיך והבהיר כי ממשלת הוד מלכותו תמיד קיוותה ש:

"עם הזמן, תכיר האוכלוסייה הערבית ביתרונות הנובעים מההתיישבות היהודית ומהפיתוח הכלכלי של פלשתינה, ותשלים עם המשך צמיחת הבית הלאומי היהודי. תקווה זו לא התממשה. בפני ממשלת הוד מלכותו עומדות שתי חלופות:
(1) להמשיך להרחיב את הבית הלאומי היהודי על ידי עלייה, בניגוד לרצונם הנחרץ של ערביי הארץ;
(2) לאפשר את המשך התרחבותו של הבית הלאומי היהודי על ידי עלייה, רק אם הערבים יהיו מוכנים לקבל זאת".

ממשלת הוד מלכותו ציינה כי אימוץ האפשרות הראשונה יצריך שלטון בכוח הזרוע, יהווה הפרה של ההתחייבויות שהוטלו עליה על ידי חבר הלאומים, ויהפוך את יצירת הסובלנות וההבנה ההדדית בין ערבים ליהודים לבלתי אפשרית – גורמים חיוניים לביטחונו ולקיומו של הבית הלאומי היהודי עצמו. לפיכך, החליטה ממשלת הוד מלכותו כי לאחר קבלת 75,000 עולים נוספים במהלך חמש השנים שיחלו באפריל 1939, לא תתאפשר עוד עלייה יהודית אלא אם כן ערביי פלשתינה יסכימו לכך. בנוסף, בהתאם לסעיף 6 של המנדט, שהורה כי עידוד ההתיישבות הצפופה של יהודים על הקרקע לא יפגע בזכויות ובמעמדם של חלקים אחרים באוכלוסייה, הוחלט להגביל את מכירת הקרקעות הערביות ליהודים. היקף הקרקעות שכבר הועברו לבעלות יהודית הצריך נקיטת צעדים אלו, על מנת להבטיח מספיק אדמות עבור האוכלוסייה הערבית שהלכה וגדלה.

מדיניות חדשה זו נבחנה על ידי ועדת המנדטים הקבועה של חבר הלאומים ביוני 1939. ארבעה מחברי הוועדה סברו כי מדיניות זו אינה עולה בקנה אחד עם תנאי המנדט, בעוד שלושה מחברים אחרים ראו אותה מוצדקת בהתחשב במצב הקיים, בתנאי שלא תיתקל בהתנגדות מצד מועצת חבר הלאומים. לכן, בכוונת ממשלת הוד מלכותו היה לבקש את אישור המועצה למדיניות החדשה שלה, אך הדבר נמנע עקב פרוץ המלחמה בספטמבר 1939. הערבים ביקרו היבטים רבים של הספר הלבן, אך נראה היה כי בסופו של דבר יקבלו את יישומו. היהודים, לעומת זאת, התנגדו לו בחריפות, ופרסומו עורר מיד גל אלימות יהודית שנמשך עד תחילת המלחמה.

שנת 1939 הייתה גם תחילתם של ניסיונות מאורגנים מצד מספר גדול של יהודים להיכנס לפלשתינה מעבר למכסה שהותרה. ניסיונות אלו נמשכו מאז, והגבירו את העוינות הערבית, מה שהקשה מאוד על שמירת החוק והסדר בפלשתינה. במהלך המלחמה, רוב העולים הבלתי חוקיים נשלחו לגירוש במאוריציוס, מחשש שסוכנים עוינים עלולים לנצל את נתיב ההגירה הבלתי חוקית כדי להסתנן לפלשתינה, שנחשבה לאזור אסטרטגי חיוני. בשנת 1945 הוחזרו מגורשי מאוריציוס לפלשתינה והותר להם להיכנס, תוך ניכוי מספרם מהמכסה החוקית, אשר לאחר תום תקופת חמש השנים שנקבעה בספר הלבן, נקבעה על 1,500 עולים לחודש.

תנאי המלחמה מנעו מהיהודים להביא את כל 75,000 העולים שהותרו על פי הספר הלבן, ולכן, למרות שהמכסה הושלמה בסוף 1945, החליטה ממשלת הוד מלכותו להמשיך במדיניות של 1,500 עולים לחודש, עד לקבלת דו"ח ועדת החקירה האנגלו-אמריקאית, אשר החלה אז את עבודתה. מאז, המשיכה העלייה היהודית בקצב זה.

בקיץ 1946, מספר העולים הבלתי חוקיים היהודים שחדרו לפלשתינה עלה על קיבולת מחנות המעצר בפלשתינה. לכן, מרבית אלו שהגיעו למימי פלשתינה לאחר מכן הועברו לקפריסין באותו מנגנון. השליטה בהגירה הבלתי חוקית לא רק שהוסיפה נטל נוסף על הכוחות הבריטיים בפלשתינה ועל הצי המלכותי, אלא גם היוותה את הגורם המרכזי לעלייה המתמדת בפעילות הטרור היהודית. פעולות הטרור היהודי, שהופסקו בתחילת המלחמה, במהלכה שיתפו פעולה בנאמנות גם היהודים וגם הערבים עם המאמץ המלחמתי הבריטי, התחדשו בשנת 1942. משנה זו ועד סוף המלחמה ביצעו קיצונים יהודים מספר מעשי רצח פוליטיים, שודים ופעולות חבלה. במקביל, ההגנה (כוח צבאי בלתי חוקי בשליטת הסוכנות היהודית) ארגנה גניבות של נשק ותחמושת מכוחות הצבא הבריטי במזרח התיכון.

לאחר תבוסת גרמניה הנאצית, פעולות אלו, שבתחילה היו אקראיות ונעשו רק על ידי מיעוט מקרב הקהילה היהודית, הלכו וגברו בהיקפן ובעוצמתן. כנופיות טרור יהודיות קיבלו סיוע מתגבר מההגנה ומחברים בסוכנות היהודית. מערכת התחבורה הותקפה בכל רחבי הארץ, מבני ממשל, רכבות צבאיות ומקומות בילוי של בריטים פוצצו, ובריטים, ערבים ויהודים מתונים רבים נחטפו או נרצחו. טרור רחב היקף זה נמשך מאז ללא הפסקה.

כאשר הסתיימה מלחמת העולם השנייה בשנת 1945, חבר הלאומים – הגוף שאליו הייתה אמורה להיות מוגשת המדיניות שהוצגה בספר הלבן של 1939 – כבר לא היה קיים. בנוסף, נדרשה התייחסות לעוינות האלימה והמתמשכת של היהודים כלפי הצעות הספר הלבן, וכן לנוכחותם של מאות אלפי ניצולי רדיפות גרמניה באירופה – פליטים חסרי בית אשר שאפו להגר לפלשתינה. לכן, כאשר באוגוסט 1945 הציע הנשיא הארי טרומן את קבלתם המיידית של 100,000 עולים יהודים לפלשתינה, גייסה ממשלת הוד מלכותו את שיתוף הפעולה של ממשלת ארצות הברית למינוי ועדת חקירה אנגלו-אמריקאית, שתפקידה היה לבחון את בעיית פלשתינה ואת מצב הפליטים היהודים באירופה ולהגיש המלצות בהתאם.

הוועדה, שהגישה את הדו"ח שלה באפריל 1946, דחתה במפורש את החלוקה כפתרון, והציעה במקום זאת להמשיך את המנדט עד להשלמת הסכם נאמנות בינלאומי. כמו כן, העלתה הוועדה מספר הצעות לפיתוח כלכלי וחברתי, המליצה על ביטול ההגבלות על רכישת קרקעות ערביות על ידי יהודים, וקראה לאישור מיידי של 100,000 אישורי עלייה יהודית. עם זאת, מכיוון שהוועדה לא כללה המלצות מדויקות לגבי אופיו של הממשל או הצעדים הנדרשים להכנת הארץ לשלטון עצמי במהלך תקופת השלטון הבריטי הארוכה שצפתה, התכנסו משלחות של פקידים בריטים ואמריקאים בלונדון כדי לגבש תוכנית מפורטת בנוגע לנקודות אלו.

התוכנית, שהתבססה על עקרון האוטונומיה הפרובינציאלית, הציעה לחלק את פלשתינה לשתי מחוזות – מחוז ערבי ומחוז יהודי – עם אזור שלישי שיישאר בשליטה ישירה של ממשלה מרכזית, בראשות הנציב העליון הבריטי ובסיוע מועצה מבצעת ממונה. לכל מחוז הייתה אמורה להיות רשות מחוקקת נבחרת ורשות מבצעת עם סמכויות נרחבות, כולל שליטה על העברת קרקעות ועל מדיניות ההגירה. תוכנית זו נתמכה על ידי הפקידים הבריטים והאמריקאים כאחד, ואושרה עקרונית על ידי ממשלת הוד מלכותו כבסיס למשא ומתן עם היהודים והערבים. אולם, ממשלת ארצות הברית סירבה להיות שותפה למשא ומתן בנושא זה.

היהודים והערבים בפלשתינה סירבו לדון בתוכנית, ולאחר משא ומתן עם נציגי מדינות ערב ושיחות לא רשמיות עם הסוכנות היהודית, הציגה ממשלת הוד מלכותו בפברואר 1947 תוכנית שונה, שהתבססה על שלטון נאמנות למשך חמש שנים, תוך חלוקת הארץ לקנטונים, כהכנה לעצמאות עתידית. גם תוכנית זו נדחתה על ידי שני הצדדים, וכל אחד מהם הציג הצעות משלו. הערבים דרשו הקמת מדינה פלשתינית עצמאית עם רוב ערבי קבוע. היהודים דרשו הקמת מדינה יהודית בפלשתינה, או, אם טרם תוענק עצמאות לפלשתינה, אישור לעלייה חופשית וליישוב יהודי בלתי מוגבל בכל רחבי הארץ, או לכל הפחות הקמת מדינה יהודית בת קיימא בשטח מתאים בתוך פלשתינה. לא הערבים ולא היהודים היו מוכנים לשקול את הצעותיו של הצד השני.

הבעיה מופנית לאו"ם

לאחר כישלון הדיונים, החליטה ממשלת הוד מלכותו כי האפשרות היחידה שנותרה בפניה היא להפנות את הבעיה להכרעת האומות המאוחדות, ולבקש מגוף זה להמליץ על פתרון. הסיבות להחלטה זו הוסברו בנאומו של מזכיר המדינה הראשי של הוד מלכותו לענייני חוץ בבית הנבחרים הבריטי ב-18 בפברואר 1947, בו אמר:

"ממשלת הוד מלכותו ניצבת בפני עימות עקרוני בלתי ניתן ליישוב. בפלשתינה מתגוררים כ-1,200,000 ערבים וכ-600,000 יהודים. עבור היהודים, עקרון היסוד הוא הקמת מדינה יהודית ריבונית. עבור הערבים, עקרון היסוד הוא התנגדות מוחלטת להקמת ריבונות יהודית בכל חלק שהוא מפלשתינה. הדיונים שהתקיימו בחודש האחרון הראו בבירור כי אין כל סיכוי ליישב את הסכסוך באמצעות הסכם בין הצדדים. אך אם יש לפתור את העימות באמצעות הכרעה שרירותית, זו אינה החלטה שממשלת הוד מלכותו מוסמכת לקבל בתור המנדטורית. לממשלת הוד מלכותו אין כל סמכות, על פי תנאי המנדט, להעניק את הארץ לערבים או ליהודים, ואף לא לחלקה ביניהם".

בהתאם לכך, הועלתה השאלה לסדר היום של העצרת הכללית של האומות המאוחדות, אשר לאחר כינוס מיוחד מינתה ב-15 במאי 1947 ועדה מיוחדת לבחינת הבעיה ולגיבוש פתרון. במהלך המושב, הבהיר נציג בריטניה כי ממשלת הוד מלכותו אינה יכולה להתחייב לאכוף בכוחות עצמה כל הסדר שאינו מקובל על שני הצדדים – הערבים והיהודים כאחד.

הוועדה המיוחדת הגישה את דוח המסקנות שלה ב-31 באוגוסט 1947. רוב חברי הוועדה המליצו על חלוקת פלשתינה למדינות ערביות ויהודיות עצמאיות, תוך קביעת מעמד נייטרלי לירושלים ושימור האחדות הכלכלית של הארץ. מיעוט מחברי הוועדה המליצו על הקמת מדינה פדרלית שבה ייקחו חלק היהודים והערבים בממשלה משותפת. הערבים דחו את שתי התוכניות לחלוטין, אך היהודים הביעו נכונות עקרונית להסכים לחלוקה, בכפוף לסייגים מסוימים.

דוח הוועדה נבחן על ידי העצרת הכללית של האומות המאוחדות בספטמבר 1947. במהלך הדיונים הבהיר נציג בריטניה כי ממשלת הוד מלכותו אינה מוכנה לקחת על עצמה את המשימה של אכיפת כל פתרון בפלשתינה בכוח צבאי, וכי בהיעדר הסדר מוסכם, עליה לתכנן נסיגה מוקדמת של כוחותיה ושל הממשל הבריטי מפלשתינה. הוא גם הדגיש כי כל המלצה שתתקבל על ידי העצרת הכללית חייבת לכלול קווים ברורים לביצועה. אזהרות אלו חזרו לאורך כל הדיונים, שננעלו ב-29 בנובמבר 1947 עם אישור תוכנית חלוקה מתוקנת ברוב של 33 קולות בעד, 13 נגד ו-10 נמנעים. תוכנית זו כללה יישום על ידי ועדה בת חמישה חברים, ללא סיוע של כוחות צבאיים או משטרתיים.

התוכנית התקבלה בעיקרון על ידי רוב היהודים, אך הערבים הודיעו כי יתנגדו לה בכל דרך אפשרית. מדינות ערב – מצרים, עיראק, לבנון, ערב הסעודית, סוריה, עבר הירדן ותימן – הבטיחו לערבים את תמיכתן המלאה במאבקם. עוד במהלך הדיונים, ולפני ההצבעה, הדגישה ממשלת הוד מלכותו שוב ושוב כי בהיעדר הסכמה בין הערבים ליהודים, היא לא תאכוף את התוכנית בעצמה, ואף הודיעה על כוונתה להסיג את כל כוחותיה הבריטיים מפלשתינה עד 1 באוגוסט 1948.

ממשלת הוד מלכותו ניסתה במשך 27 שנים, ללא הצלחה, ליישב בין היהודים לערבים ולהכין את תושבי פלשתינה לשלטון עצמי. מדיניות האו"ם עוררה התנגדות עזה מצד הערבים, אך המדינות שתמכו במדיניות זו עצמן לא היו מוכנות לאכוף אותה. 84,000 חיילים בריטים, שלא קיבלו כל שיתוף פעולה מהקהילה היהודית, לא הצליחו לשמור על החוק והסדר לנוכח מסע טרור שנוהל על ידי כוחות יהודיים מאורגנים היטב, המצוידים בכלי נשק של חיל רגלים מודרני. מאז תום המלחמה, 338 נתינים בריטים נהרגו בפלשתינה, ואילו הכוחות הצבאיים בפלשתינה עלו למשלם המסים הבריטי 100 מיליון לירות שטרלינג.

התגברות האלימות הערבית בעקבות הכרזת האו"ם על החלוקה, יחד עם הצהרותיהם של קיצונים יהודים, הצביעו על כך שאובדן חיי בריטים נוספים היה בלתי נמנע. במקביל, היה ברור כי לנוכח החלטת ממשלת הוד מלכותו שלא לאכוף את חלוקת פלשתינה בניגוד לרצונם המוצהר של רוב תושביה, אין עוד הצדקה להמשך נוכחותם של חיילים ופקידי ממשל בריטים בפלשתינה.

בנסיבות אלו, החליטה ממשלת הוד מלכותו לסיים את המנדט ולהיערך לנסיגה מוקדמת של כל הכוחות הבריטיים מפלשתינה. ב-11 בדצמבר 1947 הודיעה הממשלה כי המנדט יסתיים באופן רשמי ב-15 במאי 1948. מיום זה ואילך, משימתם היחידה של הכוחות הבריטיים בפלשתינה תהיה השלמת הנסיגה, שאמורה להסתיים עד 1 באוגוסט 1948. החלטתה של ממשלת הוד מלכותו לסיים את המנדט התקבלה בברכה על ידי הערבים, היהודים והאו"ם כאחד.

חודשי המנדט האחרונים

ממשלת פלשתינה נאלצה כעת להפריד בין שני עמים שהיו נחושים לצאת למלחמה גלויה, לשמור על חופי פלשתינה וגבולותיה מפני כניסת נשק ותומכים שהן הערבים והן היהודים ניסו להחדיר, ובמקביל לפרק את הממשל שלה, לפנות את פקידיה, להסיג את כוחות הביטחון שלה, ולנהל משא ומתן עם האומות המאוחדות בנוגע להעברת סמכויותיה ותפקידיה. מטבע הדברים, לא כל המשימות הללו הושלמו במלואן.

בתחילה התכוונו האומות המאוחדות כי הוועדה שמונתה ליישום המלצות העצרת תירש את הסמכויות שהפעילה ממשלת פלשתינה ותדאג להעברת השירותים החיוניים שהופעלו על ידה. בהתאם לכך, מונו מומחים מבריטניה ומפלשתינה לסייע לוועדה בלייק סקסס, ונערכו דיונים מפורטים בלונדון ובניו יורק בנוגע לאתגרים הכרוכים במשימה זו. עם זאת, הגעת הוועדה לפלשתינה כדי ליישם את תוכנית החלוקה הייתה צפויה להצית אלימות ערבית ולהפוך את שמירת הסדר הפנימי לקשה אף יותר בתקופה האחרונה של הפינוי הבריטי. לפיכך, ממשלת הוד מלכותו לא יכלה להסכים לכניסתה המתוכננת של כל הוועדה בפברואר, אך הציעה לשלוח משלחת מקדימה קטנה. לאחר שהמשלחת המקדימה ביקרה בפלשתינה והתרשמה באופן אישי מהמצב השורר בה, דיווחה הוועדה למועצת הביטחון כי לא תוכל לבצע את משימתה ללא סיוע של כוחות מזוינים – סיוע שמועצת הביטחון סירבה לספק.

בשל כך, היה ברור כי הוועדה לא תוכל בעצמה לארגן את העברת הסמכויות שמילאה הממשלה המרכזית, ולכן ננקטו צעדים להעברת סמכויות מסוימות לרשויות מקומיות. העיריות קיבלו סמכויות נוספות לגביית מסים. בתי חולים, בתי ספר ושירותים ציבוריים אחרים הועברו לאחריותן. כוחות משטרה עירוניים אורגנו לשמירת החוק והסדר בתוך הקהילות שלהן. רישיונות ייבוא הונפקו ליבואנים, כדי לאפשר להם להמשיך ברכישת מצרכים חיוניים שיובאו עד אז בכמויות גדולות על ידי הממשלה. עם זאת, שירותים מסוימים, כמו הדואר והטלגרף, לא ניתן היה להעביר לרשויות המקומיות בשל אופיים הארצי. פרט למקרים אלה, נעשה כל מאמץ כדי להבטיח כי היעלמות הממשלה המרכזית לא תוביל לקריסתם המוחלטת של השירותים שעליהם נשען חיי היומיום של תושבי הארץ.

במקביל, יירוט אוניות שעל סיפונן עולים יהודים בלתי חוקיים, וכן לוחמים ערבים חמושים ממדינות שכנות, הוסיף לקשיים שעמם התמודדו הכוחות הבריטיים. הכוחות נאלצו להגן הן על ערבים והן על יהודים מפני התקפות מאורגנות של יריביהם, אך לא קיבלו כל שיתוף פעולה מאף אחד מהצדדים – ואף היו נתונים להתקפות מתמשכות משני הצדדים. בחודש האחרון של המנדט נדרשה בריטניה אף לשלוח תגבורות לפלשתינה, על מנת להבטיח נסיגה מסודרת של כוחותיה הנותרים.

עליית מפלס האלימות והקשיים המנהליים הכמעט בלתי אפשריים לא מנעו מממשלת פלשתינה להמשיך בניסיונות תיווך, או לתמוך במאמצי האומות המאוחדות להשגת הפסקת אש – במיוחד בירושלים, שבה אתרי הקודש של שלוש הדתות הגדולות עמדו בפני סכנת חילול והשמדה. לפחות בתחום זה הושגה הצלחה מסוימת.

למרות שסמכותה של בריטניה בפלשתינה הגיעה לסיומה, תקוותה הכנה של ממשלת הוד מלכותו היא כי, ככל ששני הצדדים יכירו בהשלכות הטראגיות של הניסיון לכבוש את פלשתינה בכוח, יימצא עדיין פשרה שתמנע את הרס כל ההישגים שהושגו בשלושים השנים האחרונות, ותאפשר לתושבי פלשתינה לחיות בשלום ולמשול בעצמם. לשם כך, ממשלת הוד מלכותו עדיין מוכנה לספק כל סיוע שביכולתה – למעט כפיית פתרון בכוח שאינו מקובל על שני העמים.

לקריאה נוספת

• סיום המנדט הבריטי בפלשתינה, 15 במאי 1948, הצהרה שהוכנה לצורכי מידע ציבורי על ידי משרד המושבות ומשרד החוץ של הוד מלכותו.
• עזרא נשרי, הסוס הטרויאני הבריטי במלחמת השחרור הישראלית, הוצאת סטימצקי, 2019.
• גיל סמסונוב, הבגינים: זרעי הקרע – מאלטלנה ועד היום, הוצאת כנרת זמורה דביר, 2024.